Historia de las telecomunicaciones en Guatemala

INTRODUCCIÓN

La historia es un tema que toda persona interesada en aprender y desarrollarse en algún aspecto de su vida,  ya sea profesional o personal debe de conocer y a través de ella crear bases sólidas que le permitan construir un futuro promisorio y prometedor.

Para poder saber hacia donde vamos, tenemos que estar seguros de donde venimos, es por eso que como profesionales dentro del ramo de las telecomunicaciones debemos de escudriñar y descubrir a base de investigaciones detalladas cual ha sido la historia de éste interesante campo, primeramente en nuestro país, y luego en el mundo entero.

Guatemala fue uno de los primeros países en implantar una red telefónica entre dos departamentos, a tan solo cinco años del nacimiento del teléfono en el mundo, allá por 1,881,  año que marcó el inicio de una gran historia de ansias de control y de poder, luego de pago de favores políticos y enriquecimiento ilícito, posteriormente como un medio de negociación para obtener créditos y por último como un objeto para conseguir ganancias fáciles a costas de un estado debilitado por la guerra interna, endeudado hasta el cuello y  comprometido con la comunidad internacional.

El presente trabajo contiene un descripción detallada a través de la historia de Guatemala, y de cada uno de los gobiernos referente a cómo veía y utilizaba cada uno de los presidentes la infraestructura y organización de las telecomunicaciones en Guatemala.

Acá veremos como la empresa de telecomunicaciones fue manipulada a sabor y antojo de cada uno de los presidentes y finalmente subastada obteniendo el estado de Guatemala el menor rédito históricamente obtenido a raíz de la venta de una empresa de ésta envergadura en la historia de las privatizaciones en el mundo.

Sin más preámbulo lo invito a que disfrute de ésta enriquecedora historia, se haga de una opinión y extraiga sus propias conclusiones.

Historia de las telecomunicaciones en Guatemala .

Descripción de beneficios y problemas encontrados antes, durante y después de la privatización de Guatel.

En el año 1881 que se formaliza la utilización telefónica pública mediante el enlace existente de línea física telegráfica entre la ciudad capital y la ciudad de Antigua Guatemala, iniciándose el servicio público por parte del Estado a sólo cinco años del nacimiento del teléfono en el mundo.

Un ilustre empresario guatemalteco, D. Roderico Toledo, se esfuerza por iniciar y organizar el servicio telefónico local para la ciudad capital de Guatemala, para lo cual obtiene la concesión del Gobierno el 23 de septiembre de 1884, contando con el soporte de una empresa similar de San Francisco, Estados Unidos, la que previamente ha sido organizada por él. Su proyecto, al desarrollarlo, llegó a tener únicamente 180 abonados en el año 1890. Al inicio del siguiente año, el 8 de enero de 1891, el señor Toledo, vende las acciones de su empresa a inversionistas extranjeros y a algunos guatemaltecos, quienes organizaron y formaron la empresa que posteriormente se denomina Compañía de Teléfonos de Guatemala.
La Compañía de Teléfonos de Guatemala tuvo un significativo crecimiento durante los primeros años de este siglo, llegando a contar con 900 abonados en 1909. El capital de esta compañía se forma por 4,000 acciones de US$100.00 cada una. El servicio prestado al público es de excelente calidad y sin interrupciones durante las 24 horas diarias y todos los días de la semana. El centro operativo constituido por el salón general de conmutación manual interconecta a los 900 abonados de la ciudad capital de Guatemala.
Las acciones de la Compañía son progresivamente adquiridas por alemanes y en el año 1916 la empresa fue intervenida y nacionalizada, permaneciendo así hasta 1927, cuando el sistema sufrió el cambio tecnológico hacia el servicio telefónico automático.
El derrocamiento de Estrada Cabrera y la instalación del oligarca liberal Carlos Herrera como presidente (1920-1921) significaron un fortalecimiento de la tendencia hacia el control nacional de la infraestructura.

La nueva Constitución de 1921 estableció que “el Estado se reserva la propiedad de los servicios postales, telegrafía, radiotelegrafía, navegación aérea, emisión de  dinero”. No obstante,en 1925 la compañía estadounidense All American Cables Incorporated inició operaciones en el campo de servicios de telecomunicaciones internacional.

En 1927 se inauguraron los primeros teléfonos automáticos, como resultado de un contrato con la compañía alemana AEG para la instalación de 2.000 líneas, y la posibilidad de extenderlas a 6.000.

Después de algunos años turbulentos de varios Gobiernos militares, Jorge Ubico, un
miembro de la oligarquía con antecedentes militares, ganó las elecciones de 1931, manteniéndose en el poder durante 13 años. En este período se acrecienta la militarización. En particular, dependencias vitales, como las que controlaban los recursos de comunicación (servicios postales, telegrafía, radio), quedaron bajo la dirección de comisionados militares. Incluso, se militarizaron las escuelas y la orquesta sinfónica.

Ubico puso un fuerte énfasis en la construcción de edificios públicos, carreteras, en la electricidad y las comunicaciones. La construcción de medios para la electricidad y la telefonía (las que se encontraban estrechamente relacionadas) se extendió a paso rápido, y hacia 1940 la red alcanzaba todos los departamentos de la República, con solo dos departamentos que disponían de menos de cinco agencias telegráficas.

La principal intención de Ubico, con el establecimiento de un programa de comunicación, era extender su propio poder y control. Se dice que él habría estado totalmente impuesto de las implicaciones políticas de las comunicaciones instantáneas, las que permitían un control directo de la nación entera desde la capital, y más específicamente desde la Casa Presidencial. Las comunicaciones oficiales eran responsabilidad del Departamento de Obras Públicas, pero todos los proyectos requerían la aprobación personal de Ubico.

Sin embargo, Ubico pronto descubrió las limitaciones financieras que el magro ingreso estatal le imponía a su trabajo. Una característica del Estado guatemalteco eran sus severas restricciones fiscales, pero también su contención en cuanto al aumento de los impuestos y la adquisición de préstamos extranjeros. La renuencia a incurrir en deudas se originó a finales del siglo XIX, cuando los oligarcas locales prefirieron invertir directamente en infraestructura, en vez de aceptar préstamos externos para ello. Así, y como lo indica Bulmer-Thomas, antes de los años 20 la deuda pública guatemalteca era baja, de acuerdo con los estándares vigentes; en 1920/21 era de solo £1,9 millones, o aproximadamente £1,3 per cápita. La deuda era con países que utilizaban el patrón oro, lo cual se traducía en pesadas y crecientes cargas en moneda local (Bulmer-Thomas, 1987).

Frente a los problemas fiscales, Ubico continuó la tradición de reducir los costos en lugar de aumentar los impuestos. Aun durante la depresión, la que condujo a políticas anticíclicas en muchos países latinoamericanos, Jorge Ubico prefirió dejar de pagar la deuda externa y redujo el gasto estatal en cerca del 30%, con el fin de impedir una crisis fiscal progresiva. Sin embargo, sí buscó la inversión externa, cuyo mayor volumen provino de los EE. UU. La United Fruit Company (UFCO) se convirtió en una dominante propietaria de infraestructura por medio de su subsidiaria Tropical Radio and Telegraph Company (TRT). Esta última estableció las primeras líneas telefónicas entre la vieja capital, Antigua, y la Ciudad de Guatemala, y en 1933 el Gobierno firmó un contrato con la TRT para que también se hiciera cargo de los servicios internacionales.   A la larga, las empresas norteamericanas controlaron el transporte y las comunicaciones, dominaron los servicios, y se constituyeron en un segmento importante del sector agrícola.

El valor de la cuota mensual era de Q8.00 para el sector comercial y de Q.3.50 para el sector residencial. Situación que conduce a reprimir el desarrollo telefónico y a descuidar la calidad del servicio, obligando al gobierno a intervenir, tanto emitiendo el Reglamento Tarifario el 13 de diciembre de 1932, que reduce a la tercera parte el derecho de instalación, como también a emprender un nuevo proyecto mediante contrato, esta vez en condiciones más favorables para el país.

Este mismo año (1932), el 15 de septiembre, día en que se conmemora la independencia en Centroamérica, se inaugura el servicio telefónico manual en tres poblaciones del suroriente del país: Fraijanes, Barberena y Cuilapa; extendiéndose hasta la frontera con la hermana república de El Salvador con lo que queda formalmente activo el servicio entre las dos capitales.
Durante el año 1935 se facilitan las comunicaciones entre los abonados del servicio automático de la capital con las terminales telefónicas de magneto de toda la república mediante la instalación de un conmutador manual.
Con referencia a la legislación, los servicios de telegrafía que ha venido rigiéndose por el Código Telegráfico desde 1905, es actualizada en 1935 mediante el Decreto 2080, Código de Comunicaciones Eléctricas, que prevalece vigente hasta el año 1992.
El servicio de telefonía pública por radio a través de estaciones radiotelefónicas se inicia el 14 de febrero de 1939, mediante la creación de la Sección de Radiocomunicaciones Nacionales, que ha tenido efecto el 3 de octubre del año anterior. Esta nueva red de radio se formó a partir de la estación central en la capital conectando todas los cabeceras departamentales y seis municipales más (Tiquisate, Chiquimulilla, Puerto de San José, Malacatán, Livingston, Champerico, Coatepeque y Ayutla Tecún Umán). Ha sido notable la calidad de servicio que se logra con la aplicación del avance tecnológico, muy significativo para la principal población urbana del país. Posteriormente, en 1939 se celebra un contrato con la República de México para establecer el servicio telefónico por radio entre las dos capitales.

A finales de los años 30, los alzamientos se extendían en Centroamérica. Para entonces, el Estado guatemalteco había establecido una infraestructura en la región interior del país. Sin embargo, el Estado era todavía muy dependiente de los militares, y la red de comunicaciones que se había establecido los beneficiaba ampliamente. Hacia 1939, las señales de oposición eran evidentes. Una serie de eventos coincidieron y contribuyeron a la formación de una coalición compuesta por estudiantes, obreros, oligarquía, y parte de los militares, los que juntos derrocaron a Ubico en 1944. Ubico transfirió el poder a una junta militar que le dio poderes al general Federico Ponce. Los intentos de Ponce por continuar las políticas de Jorge Ubico llevaron, muy pronto, a que las mismas fuerzas que lo habían instalado lo destituyeran, y lo reemplazaran por una junta interina compuesta por el coronel Francisco Arana, el capitán Jacobo Árbenz y el empresario Jorge Toriello. Esta junta convocó a elecciones en diciembre, en las que el profesor universitario Juan José Arévalo ganó abrumadoramente. Arévalo no había nacido como parte de élite, pero tenía estrechos lazos con ella, particularmente con la familia Arzú Irigoyen.

Se bosquejó una nueva Constitución, la cual garantizaba la descentralización del Poder Ejecutivo, la separación de las diversas dependencias del Gobierno, y la reorganización del ejército como una institución apolítica y autónoma. En enero de 1945, el Congreso decretó el control de las comunicaciones telegráficas, por cable y por radio, pero dejó a las empresas extranjeras, que eran las propietarias de estas, obligadas a proporcionar los servicios (Ugarte, 1999).

Las reformas sociales de Arévalo contribuyeron a la desunión de las élites, y en muy pocos meses después de su toma de posesión, los frentes se habían endurecido entre los antiguos aliados. A pesar del hecho de que Arévalo introdujo políticas que podían beneficiar al sector privado, no pudo lograr mucho apoyo de él. En realidad, hubo un alza en la organización del sector privado, debido a que Arévalo levantó la proscripción sobre la organización de ese sector, la que había sido introducida por Ubico, debido a que el sector privado miraba con aversión algunas de sus reformas. El golpe de gracia a la coalición llegó con la promulgación de un exhaustivo código de trabajo, el 1.º de mayo de 1947. Después de las disputas internas, Arévalo fue reemplazado por Arbenz.

La política de Árbenz estuvo más enfocada en la economía que en las reformas sociales, y él mismo era claramente nacionalista, lanzando una campaña contra el monopolio de las compañías extranjeras en sectores económicos fundamentales. Comenzó la construcción de la carretera al Atlántico –la que correría paralela a la vía férrea de propiedad de la UFCO (por medio de su subsidiaria, la International Railways of Central America)–, y planeó la construcción de una planta hidroeléctrica para
28.000 kilovatios, la que competiría con la foránea Empresa Eléctrica, de capital privado. En 1950 estableció la aerolínea nacional, AVIATECA (Decreto 733), y en 1952 promulgó el Decreto 900 mediante el cual se convocaba a una modesta reforma agraria, por medio de la redistribución de la tierra ociosa.

Contrariamente a la percepción del momento, la nacionalización de la infraestructura tuvo menos que ver con el comunismo que con las recomendaciones de la misión del Banco Mundial a Guatemala en 1950.     No obstante, el Decreto 900 se interpretó como una acción comunista, y selló el destino del Gobierno de Árbenz. Con excepción del oligarca Guillermo Toriello Garrido, que defendió las acciones de Árbenz, una oligarquía unida se matriculó en una alianza con los Estados Unidos y los militares locales. Juntos, estos últimos organizaron el derrocamiento de Árbenz, lo que ocurrió el 18 de junio de 1954, comandados por el general Castillo Armas, quien posteriormente se convertiría en el presidente de Guatemala por los cuatro años siguientes.
En este periodo y a partir de 1945, las 30 ciudades más importantes cuentan con servicio telefónico por radio con la ciudad capital y por supuesto, las  telecomunicaciones internacionales, telegráficas y telefónicas cumplían con los requisitos de calidad de aquellos años. Habiéndose mejorado paulatinamente y llegándose a cursar tráfico centroamericano haciendo la función de tránsito en la estación operada por TRT, a partir de 1955. En este año, 1955, la extensión de las líneas de la Red Telegráfica es de 7,000 kilómetros y la correspondiente a la red telefónica es de 4,300 kilómetros.
La difusión de las ideas neoliberales en Guatemala puede remontarse al quehacer de un pequeño grupo de empresarios relacionados con diferentes partes del sector privado, grupo que era dirigido por el empresario y miembro de la junta directiva de la Cámara de Industrias, Manuel Ayau Cordón. Su trabajo se inició, en 1958, con la fundación del Centro de Estudios Socio-Económicos (CEES). El CEES fue constituido por un grupo de siete amigos, la mayoría de ellos descendientes de influyentes familias de Guatemala, pero ampliamente esparcidas entre agroexportadores e industriales.
El 3 de julio de 1959 marca el inicio de un nuevo período, al inaugurarse la primera red telefónica automática metropolitana totalmente nueva, con centrales telefónicas automáticas de fabricación Siemens de Alemania, de técnica paso a paso, con capacidad inicial para 22,000 líneas telefónicas, distribuidas de la siguiente forma:
La arquitectura que se define entonces para la red metropolitana es la que prevalece hasta finales del siglo XX, con lo que se observa un acertado trabajo de planificación con visión de largo plazo.
Además, este año de 1959, se inaugura el servicio automático interurbano por medio de una central interurbana equipada con 124 circuitos troncales y dos centrales departamentales que son: Antigua Guatemala con 600 líneas, y Amatitlán, con 200 líneas; sus capacidades finales son 2,000 y 1,000, respectivamente. Lo cual representa el inicio de la automática interurbana nacional de Guatemala.
En el año 1959 se ponen en servicio los primeros teléfonos monederos. En total son 60 aparatos localizados en la capital y otras ciudades (Quetzaltenango, Antigua, Amatitlán y Escuintla), siendo ésta la primera fase el Proyecto que llega a 400 unidades al final de su realización.
En este año las comunicaciones internacionales se realizan en forma semiautomática para los abonados urbanos, mientras que el público tiene acceso a través de la oficina pública urbana en la ciudad de Guatemala para comunicarse con todo el país. El servicio internacional por radio se continúa prestando a través de la Tropical Radio Telegraph Co., con todo el mundo y es introducido el servicio de información local por medio de operadora.
Finalmente, en estos años la dirección General de Telégrafos adquiere una central telex, tipo TW 39 de fabricación Siemens, para dar inicio a la operación pública y automática de la red Telex.
La inestabilidad causada por la crisis económica, los conflictos durante la Alianza para el Progreso y otros eventos políticos llevaron a un golpe militar en 1963, y a la toma del poder por Enrique Peralta Azurdia. Esto coincidió con la expiración de la concesión a la TRT para operar la telefonía internacional. La TRT había estado en conflicto con el sindicato de trabajadores Sttigua (más tarde, Steguatel), a causa del derecho para negociar sueldos y condiciones de trabajo, y cuando el Ministro de Trabajo y Seguridad Social convocó a los representantes del sindicato para preguntar su opinión acerca de la nacionalización de las telecomunicaciones, estos manifestaron su total apoyo, dado que la compañía que se nacionalizaba adquiría autonomía y que los trabajadores tendrían derecho a negociar. De este modo, y por el Decreto 4-65 del 26 de enero de 1966, quedó establecida Guatel International, con el mandato de suministrar servicios telefónicos internacionales. Más tarde, en el mismo año, (en marzo 1966) se aprobó la Ley de RadioComunicación, en la que se establece la dirección general de radiodifusión como una dependencia del Ministerio de Comunicaciones y Obras Públicas. Esto centralizó en el Ministerio la administración del espectro de radio.

Muy pronto, el CEES estableció contactos internacionales y empezó a analizar ideas desarrolladas en los Estados Unidos y Europa; la Fundación para la Educación Económica (FEE) en Nueva York, la Sociedad de Mont Pellerin en Austria, y por medio de ellas personalidades como Milton Friedman y Friedrich von Hayek, los que se convirtieron en fuentes de inspiración para Ayau y su grupo.

El CEES comenzó su trabajo, orientándose a divulgar ideas sobre “la sociedad libre”, mediante un programa de radio diario y una columna semanal en el periódico El Imparcial. En el primer lugar de la agenda de los años iniciales estaba la lucha contra el impuesto a la renta, el tema del salario mínimo, el de la protección arancelaria, y el la regulación del tipo de cambio

En el año 1968 surge la telefonía móvil en Guatemala, con una estación base en Santa Elena Barillas, para servir a 80 abonados caficultores del área central y nororiental del país el sistema opera con 4 canales en la banda de 155 Mhz.

Además, en este año se instala una segunda central telex automática en Centro, de tipo ESK TWB de fabricación Siemens, con capacidad para 100 abonados. Posteriormente se inicia el servicio fuera de la capital, específicamente en Puerto Barrios, Izabal, por medio de una Central ESK TW 9 con capacidad para 30 abonados relacionados con las operaciones del puerto.

La nacionalización de las telecomunicaciones y el establecimiento de Guatel también tuvo relación con la creciente implicación de los EE. UU., en las actividades de vigilancia en Centroamérica. La USAID Office of Public Safety (OPS) tenía la responsabilidad de la estandarización de procedimientos en las telecomunicaciones, y suministró el equipamiento a la Red de Seguridad Internacional de las Telecomunicaciones en Centroamérica y Panamá en 1964-1965. En octubre de 1966, y con la participación de representantes del Comando Sur de los EE. UU, se estableció el Sistema Militar Centroamericano de Telecomunicaciones (SIMCATEL). Los estadounidenses estuvieron especialmente activos en Guatemala, donde la OPS estableció un servicio de inteligencia policial. En agosto de 1964, Peralta también había creando una agencia de inteligencia presidencial –con su base en la Casa Presidencial–, dentro de la cual se encontraba un Centro de Telecomunicaciones Regional (la Regional), el cual enlazaba a la Policía Nacional, la Guardia de Hacienda, el Cuerpo de Detectives, el Ministerio de Gobernación, la Casa Presidencial, y el Centro Militar de Comunicaciones. La Regional también servía como un depósito de información sobre activistas, para fines de secuestros y asesinatos políticos (Schirmer, 1998, pp. 157-158).

En suma, las instituciones estatales se fortalecieron en este período mediante la extensión del sistema de empleos como pago político, y luego por medio de sus crecientes funciones de seguridad, de cara a la emergente amenaza de las fuerzas de la guerrilla. La infraestructura y las telecomunicaciones desempeñaron roles importantes en ambos aspectos.

Sin embargo, aunque el Estado logró algún grado de éxito en cuanto a la centralización, este estuvo siempre limitado por la continua oposición del sector privado. La industrialización dirigida por el Gobierno solo fue posible cuando estuvo apoyada por el sector privado, y la capacidad del Estado para extraer recursos de este último era sumamente limitada.    Además, una gran parte del sector privado se mantenía fuertemente opuesta a toda injerencia del Estado, y esa oposición se fortalecería durante los siguientes tres Gobiernos militares.

Los Gobiernos militares de los años 70 se guiaron por una filosofía inspirada en el desarrollismo castrense peruano (Martí, 1994). Arana Osorio creía que los militares estaban mejor calificados para gobernar que los civiles, debido a su mejor disciplina, educación y experiencia.     De ahí que él recurriera al cuerpo de oficiales para ocupar altos puestos del Gobierno y para tomar decisiones políticas.   Bajo su presidencia, los militares y personas vinculados a ella se convirtieron en grandes hacendados, establecieron empresas comerciales y proyectos industriales, y asumieron el control de los servicios.

Las telecomunicaciones eran operadas por tres entidades gubernamentales: la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones Internacionales (ex TRT, establecida por el Decreto 465) proporcionando los servicios internacionales, la Dirección General de Teléfonos, a cargo de los servicios locales, y el Proyecto de Telefonía de la Dirección General de Obras Públicas, canalizando obras civiles. Por recomendación de una misión del Banco Mundial, las tres partes se fusionaron en una nueva empresa, Guatel, según Ley 14-17 de abril 1971. La nueva compañía fue establecida con el fin de mejorar la coordinación y la planificación.

La inteligencia militar había sido apoyada por el Gobierno de los EE. UU. desde el golpe de la CIA en 1954 (Schirmer, 1998; Black, 1984), pero con el establecimiento de Guatel, la función de control de llamadas se mudó desde el cuarto piso de la Embajada de EE. UU. al segundo piso de Guatel. Debido a las protestas del personal de Guatel más orientado por propósitos técnicos, tal función fue más tarde trasladada a una instalación militar.

Guatel se creó como un instituto dependiente del Ministerio de Comunicación y Obras Públicas, con el Ministro asumiendo automáticamente la posición de presidente de la empresa. Además de él, la junta directiva quedó compuesta por el Ministro de Gobernación, el Ministro de Relaciones Exteriores, y dos miembros más designados por el Presidente de la República. Inicialmente se había propuesto que el Ministro de Defensa también debería estar en la junta, pero debido a las objeciones contra el involucramiento directo de los militares, esto se rechazó. La junta directiva era la más alta autoridad de Guatel, con la responsabilidad de nombrar al gerente; y, como una muestra de la forma en que se hacían los nombramientos durante el régimen, el primer designado fue el hermano de Arana Osorio. La calidad técnica sería asegurada por medio del requisito de que todos los miembros de la junta debían ser ingenieros o abogados.
Al iniciar sus operaciones la nueva empresa se observa un incremento notable en materia de proyectos, que dan por resultado importantes logros en el desarrollo de la red. Por una parte, en el área metropolitana se realizan dos Proyectos principales: a) Uno de 6,000 líneas montadas en centrales móviles tipo NC 230, de fabricación NEC, distribuidas así: Vista Hermosa, Parroquia y Asunción, 2,000 cada una; y, b) otro gran proyecto de 43,000 líneas de tipo NC 400, marca NEC  localizadas así: 22,000 líneas en Centro, 16,000 líneas en Tívoli y 5,000 en Monte Verde.
El área departamental también recibió una importante expansión con la ejecución de dos proyectos principales; las ciudades beneficiadas son: Mixco, Chiquimula, Retalhuleu, Flores, Puerto Barrios, Cobán, Jutiapa, Coatepeque, Panajachel, San Marcos, Huehuetenango, Totonicpaán, El Quiche, Santa Lucía Cotz. Salamá, Jalapa, San Juan Sacatepequez, San Lucas Sacatepequez y Tiquisate. En total fueron 13,800 líneas ejecutadas por dos proyectos, uno de 6,000 líneas tipo NC 230, de NEC y otro de 7,800 de tipo ARF 1 02, de Ericsson. Paralelamente se inaugura una nueva central interurbana de la misma técnica que las anteriores (barras cruzadas), NEC 820, con capacidad de 2.000 circuitos. Anteriormente se había inaugurado una Central Internacional, de técnica de barras cruzadas marca NEC, de 600 circuitos que reemplazó la anterior, con lo que se inicia el servicio internacional por discado automático.
En 1972, Ayau fundó la Universidad “Francisco Marroquín” (UFM), con el propósito explícito de divulgar la teoría político-económica liberal.   Ayau también trabajó  directamente mediante los canales políticos.   Ganó un asiento en el parlamento (1970-74), una posición desde la cual lanzó feroces ataques al establecimiento de Guatel en 1971 y a la nacionalización de la electricidad en 1973. En 1979, Ayau y sus partidarios prepararon un programa de Gobierno completamente madurado. En ese programa, él no solo propuso políticas económicas, sino que les dio una sólida explicación teórica, y las proveyó de soluciones que eran tanto ideales como políticamente factibles. De este modo, las propuestas para la privatización o desmonopolización de todas las empresas del Estado, incluyendo al INDE y Guatel, fueron complementadas por exhaustivas explicaciones sobre cómo y por qué debían ser realizadas. Además, él diseñó una estrategia política para el logro de los objetivos. Uno de los puntos del programa era llevar cabo una “guerra psicológica” contra los mitos y las tergiversantes categorías de explicación, tales como “los oligarcas, las multinacionales, los ricos” (CONSECA, 1979).

Aunque en algún momento fue candidato a presidente, Ayau tenía muy poco éxito como político. Pero la UFM crecía en tamaño y prestigio. Y adquirió la reputación de ser la mejor universidad privada no solo del país, sino de la región, y los graduados en ella empezaron a ocupar los diversos puestos en el Gobierno y en las empresas.

El General Laugerud García continuó los programas de modernización de Arana. Este General pertenecía a una facción militar que se orientaba a promover el cambio social y a disminuir gradualmente las desigualdades, aplicando políticas de tipo keynesiano.

Esto llevó a que el presupuesto estatal casi se triplicara entre 1974 y 1978. Esto no solo provocó el incremento de la burocracia, sino que proporcionó amplias oportunidades para el autoenriquecimiento de los militares. Guatel continuó siendo una fuente de ingresos para el Estado, y también un medio para proporcionar empleos como pago por apoyo político.  No obstante, el número de líneas telefónicas en el país aumentó sustancialmente, de 46.289 en 1974 a 128.783 en 1978 (Banco Mundial, 1986).
Realmente, los primeros 10 años de GUATEL han sido de efectivo desarrollo de la red: se duplicó la capacidad en planta del Area Metropolitano de 38,000 a 83,000 líneas; ampliación departamental ha sido de 3,000 a 13,000 líneas y la red interurbana de 7 a 20 ciudades con servicio automático y 2,000 circuitos; y se cambió la central con una nueva  central automática internacional con la que se inauguró el discado internacional automático, funcionando el sistema de transmisión internacional a través de su columna vertebral, la Arteria Regional de Telecomunicaciones.
Este esfuerzo trae paralelamente desarrollado el Sistema Nacional de Transmisión; en el año 1974 se inicia la operación de la Ruta Principal, en banda de 6 Ghz en arreglo 1 + 1, con capacidad de 960 canales telefónicos y una de televisión a color, a través de 17 estaciones repetidoras, enlazando a la estación de Omoa en Honduras para establecer una ruta alterna a la Red Regional con dicho país. Esta arteria de microondas se constituye en la columna vertebral para desarrollar el sistema nacional de transmisión, que en tan sólo 5 años llegó a tener 50 enlaces de radio de diferentes capacidades, 960, 300, 120, 60 y 24 canales conectando a todos las regiones y ciudades principales del país. Adicionalmente, al final de la década de los 70 se introducen las técnicas digitales de transmisión con cinco enlaces PCM de 8 Mb/s para interconectar con el sistema a cuatro ciudades próximas a la capital: Villa Nueva, Villa Canales, San Lucas Sacatepéquez y San José Pinula.
Y finalmente, la década se cierra con la puesta en operación de una estación terrena estandard tipo «B» conectada al sistema INTELSAT y con ello una etapa de autonomía en la transmisión hacia todo el mundo.
El tremendo esfuerzo desarrollado ha tenido la participación de tres fuentes de financiamiento, la mayor parte con recursos propios de GUATEL y las otras dos el Banco Mundial (BID) y el Banco Centroamericano de Integración Económica, BCIE.
Por otra parte, la empresa GUATEL llegó a tener 3,600 trabajadores, dando una relación de 41 empleados por cada 1.000 líneas; y en cuanto al nivel de densidad alcanzado, se observa que hay 1.2 teléfonos por cada 100 habitantes en el país.

En las elecciones de 1982 solo hubo un candidato militar, pero después de las acusaciones de fraude, un grupo de oficiales militares jóvenes organizó un golpe y nombró como presidente al General Efraín Ríos Montt. Este General era visto como un opositor al programa desarrollista militar de Laugerud, y disfrutaba de un fuerte respaldo de las fuerzas más conservadoras del CACIF, afiliadas en la Unión Agrícola Nacional (UNAGRO), formada en 1984 por la AGA y la Cámara de la Agricultura (Schirmer, 1998, pp. 148-149). A estas alturas, los militares y el aparato estatal se encontraban tan entremezclados que los miembros de la inteligencia militar “a veces reciben sus sueldos de las agencias gubernamentales responsables de la energía eléctrica o del turismo” (entrevista con un funcionario de inteligencia, Schirmer, 1998, pág. 19).

A pesar de las continuadas violaciones de los derechos humanos cometidas por el régimen de Ríos Montt, el 29 de septiembre de 1982 la administración Reagan borró a Guatemala de la lista de violadores de los derechos humanos. Como consecuencia del cambio de políticas, los seis préstamos del Banco Mundial y del BID que se habían retenido, ahora fueron desembolsados. Estos tenían un valor de US$170 millones, y US$71 millones de los fondos del BID se dirigirían a financiar las telecomunicaciones
rurales. El levantamiento de la prohibición también abrió la vía para que el Banco Mundial resolviera un tercer préstamo para las telecomunicaciones por US$30 millones, el que fue aprobado en marzo de 1984 (Banco Mundial, 1986a, pág. 1).

Iniciando los 80, la principal preocupación del FMI era la estabilidad fiscal alcanzada mediante la reducción de los déficits de presupuesto, lo que se había logrado, principalmente, gracias al aumento de los impuestos.     A esto, el sector privado se había opuesto furiosamente, argumentando que en vez de elevar los impuestos se debían privatizar las empresas del Estado (Dosal, 1995). No obstante, en julio de 1983, Ríos Montt firmó un acuerdo con el FMI, el que estaba condicionado a la introducción de un impuesto de 10% al valor agregado (IVA).

La situación de la red al inicio de este período es satisfactoria por los esfuerzos anteriores; sin embargo, la demanda de servicios ha venido acumulándose desde varios años atrás sin poderse atender por escasa capacidad en planta; Este déficit entre oferta y demanda tiene perspectivas de agravarse según los estudios básicos; por otro lado, la presión del desarrollo tecnológico a nivel mundial y de las redes internacionales así como el advenimiento de los nuevos servicios, generaron la formulación y elaboración del Plan Maestro del Desarrollo de los Telecomunicaciones de Guatemala, instrumento rector del desarrollo de estos servicios, el cual establece cuatro etapas de cinco años cada una meta de 176,000 líneas (80% para el Area Metropolitana) y 134,000 para la segunda etapa, es decir que se debía llegar a 300.000 líneas en el año 1990. El plan contiene una estrategia de desarrollo y de digitalización de la Red hacia la red integrada de Servicios.

Aunque los militares continuaron su brutal campaña anti-insurgencia durante el Gobierno de Mejía Víctores, este también inició el proceso hacia la democratización. Como parte de este proceso, él reemplazó por civiles a los oficiales militares en el centro nacional de comunicaciones, Guatel e INDE, aunque varios de tales oficiales aún mantuvieron algunos de los puestos de menor jerarquía (Schirmer, 1998, pág. 168). El régimen de Mejía Víctores también comenzó un Gran Diálogo Nacional. Por medio de este, los elementos desarrollistas entre los militares se fortalecieron bajo el liderazgo de Héctor Alejandro Gramajo.

Al inicio de la década se encuentra que el lento proceso para ejecutar los proyectos y sus complicaciones administrativas y legales, agravan la situación de la demanda insatisfecha; en efecto, cada programa de ampliación incluye varios proyectos, cada uno con varias licitaciones y contratos; además, el financiamiento depende de los Bancos de Desarrollo y del Congreso de la República; al final la ejecución no se realiza como se planificó, la planta externa se queda rezagada para el final y se tienen las centrales pero no se pueden conectar abonados; lo que produce un fuerte desfase entre las dos plantas y se complica la relación oferta y demanda de servicios.

En 1985, Mejía Víctores convocó a elecciones, en las que triunfó el candidato del Partido Demócrata Cristiano (PDCG), Marco Vinicio Cerezo Arévalo. La victoria de Cerezo marcó una división de aguas, en el sentido de que fue la primera elección democrática en 16 años. Sin embargo, de muchas maneras, se trató de una especie de más de lo mismo.   En una entrevista personal, Cerezo puntualizó que él tenía solo 33% del poder: el restante 66% era compartido entre los Estados Unidos, el sector privado y los militares. Además, el PDCG estaba tradicionalmente aliado a los militares (Schirmer, 1998, pág. 187-192). En las discusiones sobre privatización y otras reformas, llevadas a cabo durante el régimen de Cerezo, él tuvo que tomar en cuenta el antagonismo históricamente desarrollado entre el Estado militar y el sector privado. Y si bien a veces el sector privado se pronunciaba a favor de las políticas liberales, en otros casos a menudo apoyaba las políticas no liberales, si éstas podían servir a sus intereses. Fue en este contexto que, al inicio de los 90, se introdujeron las primeras propuestas para la privatización de las telecomunicaciones.

Al Gobierno de Cerezo le quedaban dos fuentes de fondos externos. Y tuvo éxito atrayendo algún capital del exterior mediante la emisión de los denominados bonos Cenivacus, con una tasa de interés del 25%. Más adelante recibió algunos fondos del
Gobierno japonés, el que aumentó sus préstamos a Guatemala. Entre estos se encontraba un préstamo por US$170 millones para el desarrollo de las Telecomunicaciones y la electricidad (Inforpress, 22 de marzo de 1990).

El principal representante de este modelo de Democracia Cristiana, durante el Gobierno de Cerezo, fue Lizardo Sosa, primer Ministro de Economía (1986-88), y más tarde Presidente del Banco Central. Él también fue el principal proponente de la privatización, y sostuvo frecuentes confrontaciones con su sucesor ministro de Economía, Óscar Piñeda Robles, quien insistió en mantener algún control del Estado.
Adicionalmente se ha contratado una nueva central internacional también con la firma Ericsson. El equipo y su interconexión se instala durante los años 1986 y 1988, iniciándose la instalación de abonados en 1988, año durante el cual se instalaron 3,300 nuevas líneas de centrales digitales de tecnología AXE 10; los siguientes años registran grandes incrementos del número de abonados, 20,000 en el año 1989 y 31,000 líneas cifra récord en la historia de GUATEL; durante estos dos últimos años se finalizó la instalación de las unidades remotas, quedando aún cerca de 20,000 líneas por instalar.      Por aparte, fuera del área metropolitana, se ejecuta el proyecto de 30,800 líneas para el interior del país, consistente en 21 centrales locales y dos centrales interurbanas, una en la capital y la otra en la ciudad de Quetzaltenango; el equipamiento es de la firma Italtel, conmutación de tecnología UT 10. Paralelamente se ejecutan los proyectos para fortalecer y ampliar la Red Nacional de Transmisión, de manera que a partir del año 1989 se ha iniciado la instalación de abonados que al final permitirá aliviar la demanda de servicio telefónico en las 26 ciudades. Al final del año 90 ya se han instalado 5,000 nuevos abonados, con lo que se llega al fin de la década con 34,000 líneas departamentales en servicio, lo que da como resultado 190,000 en todo el país, representando un incremento de 115% durante los años 80.
Otro servicio surgido en estos años lo constituye el de transmisión de datos a través de Red de Datos. En 1985 se instaló un terminal empaquetador desempaquetador llamado COMPAQ, conectado a un nodo de TRT y a través de él con la red mundial de datos por conmutación de paquetes; al final del período se contrató un nodo de conmutación conectado a la Red de Datos de RACSA en Costa Rica, habiéndose llegado a 200 abonados al final del año 1990, registrándose una importante demanda actual y un mercado potencial en progresivo crecimiento. En estos años, GUATEL ha diseñado su propia Red de Datos y ha iniciado su contratación; consistente en varios nodos de conmutación de datos por paquetes en la capital y en los departamentos.

Finalmente, se deben señalar algunos aspectos en el orden administrativo; durante el año 1984 y 1985 GUATEL recibió asistencia técnica de Teleconsult, S.A., con cargo al financiamiento préstamo del Banco Mundial, con el propósito de reestructurar y modernizar técnicamente las operaciones de la empresa. Así también se limitó el crecimiento del volumen de trabajadores, habiéndose aumentado de 4,350 en 1985 a 4,862 en 1990, únicamente el 12% en 5 años, lo que significa que el indicador de empleados por cada 1.000 líneas, bajó de 34 a 26 en dicho período.

La propuesta sobre telecomunicaciones preparada bajo el Gobierno de Cerezo se caracterizó como lo que podría denominarse un híbrido entre el neoliberalismo y el desarrollismo castrense. Cerezo estaba a favor del uso del capital privado en aquello en que el Estado aún mantuviera el control y de lo cual aún pudiera obtener alguna parte de las ganancias. El plan apuntaba a involucrar a compañías extranjeras en el desarrollo de infraestructura y en la provisión de servicios. La idea no era la de una total privatización, sino la de ofrecer en concesión varias de las funciones del sector. Incluía el desarrollo de la telefonía satelital, la telefonía celular y la instalación de 75.000 teléfonos comunitarios. Se alcanzaron acuerdos con varios proveedores de equipos y operadores (entre otros, Ericson, AT&T, Telecom Italia) para participar en el proyecto, el que tenía un valor total de US$250 millones. La única parte del plan que se llevó a cabo fue el otorgamiento, en 1989, de la concesión de la banda celular B, por 20 años, a Comcel, un consorcio entre la compañía internacional de celulares Millicom y una minoría de inversionistas locales. La condición para la concesión era que Comcel tendría el monopolio en los servicios celulares durante los primeros cinco años, y que tendría que pagar al Gobierno una retribución de 20% de las utilidades.

Más tarde, Cerezo también fue acusado de tener intereses creados en la propiedad de Comcel. Entre los inversionistas minoritarios de Comcel se encontraban una serie de personas cercanas al gobernante partido Demócrata Cristiano, incluyendo al ministro de Relaciones Exteriores, Alfonso Cabrera –quien al mismo tiempo era el Secretario General del partido–, y también al propio Cerezo. Por estas dos acciones, y por la compra a Jordania de tres helicópteros Sikorsky, a un precio de US$2 millones, en 1991 Cerezo fue acusado por el delito de peculado. Sin embargo, como en ese tiempo él era miembro del Parlamento Centroamericano, y por lo tanto disfrutaba de inmunidad, no fue condenado.

El nuevo presidente Jorge Serrano debió hacerse cargo de una economía en problemas.       Durante la administración de Cerezo, la inflación alcanzó hasta el 60%, el déficit fiscal se incrementó, y la deuda externa global llegó a US$2.490 millones (Banco Mundial, 1995b). En 1991, el Gobierno intentó renegociar el monto de la deuda que había expirado en 1990 (US$145 millones); de ese monto, US$33.8 millones eran del BID y US$79.7 millones eran del Banco Mundial.

Algo que era muy importante para el proceso de privatización a largo plazo de la compañía de telecomunicaciones fue el esfuerzo para renegociar la deuda bilateral con México. En marzo de 1991, el Ministro de Relaciones Exteriores, Álvaro Arzú, viajó a México, con el propósito de renegociar US$70 millones de la deuda bilateral que Guatemala mantenía con México. Para entonces, México había empezado a configurar su rol como nuevo líder regional, y entonces manifestó interés en la reestructuración de la deuda a cambio de acciones en las entidades estatales privatizadas.    El convenio firmado por Arzú indicaba que la deuda se reestructuraría “en el contexto de un esquema flexible, el que considera mecanismos para la reducción de la deuda a través de programas de intercambio de ésta por activos del Estado, en el marco de la política de privatizaciones de empresas públicas que el Gobierno de Guatemala está adoptando” (citado en Inforpress, 21 de febrero 1991). Entre las empresas públicas que se mencionaban se encontraba Guatel.

Las acciones antidemocráticas de Serrano se encontraron con la resistencia de los sectores populares, del CACIF y de sectores de los militares, y todos juntos, con el apoyo internacional –particularmente de la Organización de Estados Americanos (OEA)–, lograron recuperar un Gobierno constitucional. El sector privado tomó la iniciativa para establecer una comisión ad hoc (la Instancia Nacional de Consensos) como un foro para obtener acuerdo, entre los diferentes sectores, sobre cómo reestablecer el Gobierno constitucional. La Instancia concordó en instalar al procurador de los Derechos Humanos (Ombudsman), Ramiro de León Carpio, como
presidente interino, y se planeó la realización de elecciones de congresistas para 1994, después de que los miembros corruptos del Congreso hubieran sido destituídos. De León recibió el mandato de gobernar hasta las nuevas elecciones presidenciales, las que se programaron para 1995.

Había grupos del sector privado muy fuertes que durante muchos años venían presionando por la privatización de las empresas del Estado. Sus puntos de vista se formaron a partir tanto de las experiencias con las dictaduras anteriores, y el papel de las empresas estatales en ellas, así como de la adopción de ideas provenientes del extranjero. A la larga, ellos establecieron una historia sobre el pasado guatemalteco, con la que se educó a las nuevas generaciones de líderes empresariales y de políticos. Finalmente, estos influirían en la administración entrante de Ramiro de León Carpio.

El Gobierno interino de Ramiro de León dio significativos pasos hacia la privatización de Guatel, designando al comprometido liberal, Dr. Ayau, como “privatizador gubernamental”. Esto ocurrió a pesar del hecho de que el propio León Carpio estaba lejos de ser un convencido neoliberal. Él llega al Gobierno después de su cargo como el defensor de los Derechos Humanos (Ombudsman), y era un autodeclarado socialista. Además, teniendo a Jacobo Árbenz como modelo de actuación, él no consideraba la infraestructura como un sector para la ganancia privada, sino como una llave en una estrategia de desarrollo nacional.

Inicialmente, León Carpio podía contar con el respaldo del CACIF, en tanto candidato de compromiso en el proceso de restauración del Gobierno constitucional después del autogolpe de Serrano. Sin embargo, ya desde antes que De León asumiera el mando, los representantes del sector privado habían expresado sus dudas de que él tuviera las condiciones de liderazgo y la confianza del Congreso para llevar adelante una tarea como la de privatizar las compañías del Estado (Lionel Toriello, presidente de la asociación de Banqueros, en: Informe de Centroamérica, 29 de octubre 1993). Las acciones que él emprendió con respecto a la reforma tributaria y la privatización de la electricidad, los convenció aún más de que él no era el hombre para ese trabajo.

Aunque en lo fundamental el CACIF estaba a favor de las políticas de privatización propuestas por Ayau, dejó de brindarle un fuerte apoyo. Cuando se le preguntó, directamente, sobre si el CACIF lo apoyaba, Ayau respondió lo siguiente:

“No. Lo que ellos querían era comprar las compañías. Y yo les dije que participaran en el proceso de licitación. Pero ellos no estaban tan mal. En realidad, ellos no me  estaban apoyando, debido a mi posición sobre otras cuestiones. No porque estuvieran contra ella, porque estaban a favor. Así es que si ellos estuvieran actuando a favor de la privatización, ellos lo estarían haciendo sin recurrir a mí. Porque en ese tiempo,  nuestra relación era antagónica.”

En síntesis, aunque en principio el sector privado estaba a favor de la privatización, este se opuso a los intentos de privatización por parte del Gobierno, debido a su negativa a ceder poder al Estado, aun cuando se tratara de la implementación de políticas que aumentarían la participación del sector privado en la economía.

Otro factor que obstaculizaba la aplicación de reformas en el sector de las telecomunicaciones era la continuidad de la presencia de militares de línea dura en la junta directiva de Guatel. Cuando León Carpio asumió el poder, designó a Díaz López como gerente general de Guatel. Mientras la designación de Ayau se consideró como una movida para calmar al sector privado, la designación de Díaz López como gerente general de Guatel difícilmente puede ser interpretada como otra cosa más que un esfuerzo por aplacar a los militares de línea dura.

Sin embargo, aunque las ideas generales de su facción militar fueran antiestatales, las ideas que Díaz López presentó como gerente de Guatel introdujeron varios elementos estatistas, lo que se orientaba a no perder el control de la institución. Los planes eran muy parecidos a los que se habían presentado bajo Cerezo. Los objetivos eran  aumentar la participación del sector privado, pero manteniendo un rol para el Estado.

Una de las primeras acciones de la nueva dirección de Guatel fue contratar a la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU) para preparar los documentos de licitación para la concesión de una segunda banda celular.      De acuerdo con los documentos, la adjudicación del contrato dependería no solo del precio ofrecido para ganar la concesión, sino, también, de una serie de otros atributos, tales como los planes para el desarrollo de la red y los precios por ofrecer al consumidor. En otras palabras, lo que se planeó fue un autocalificado “concurso de belleza” .

Cuando el discurso sobre la privatización incluyó a Guatel, durante el régimen de León Carpio, se empezaron a formar varios grupos. Con el apoyo de la Fundación Friedrich Ebert, los sindicatos empezaron a preparar alternativas y su divulgación al público. Esto se convirtió en una campaña pública en la que el mensaje era que Guatel había proporcionado amplios servicios a la población, y que debía reestructurarse y dársele total autonomía, con el fin de hacerla un auténtico instrumento para el desarrollo. Los sindicatos también intentaron usar la estrategia de la zanahoria, prometiendo instalar 725.300 nuevas líneas telefónicas si el Gobierno se abstenía de la privatización (Prensa Libre, 12 de enero 1995).

A comienzos de 1995, los sindicatos presentaron su propia propuesta, la que se  denominaba “Reafirmar la descentralización y la autonomía”. Ésta implicaba la ejecución de varios cambios en la Ley Orgánica de Guatel (71-14), lo que le daría a esta última una significativamente creciente autonomía financiera y administrativa con respecto al Gobierno Central (Prensa Libre, 25 de enero 1995).

Además, los sindicatos presionaron al Gobierno para hacer renunciar a Ayau. En una carta abierta al Presidente, de 24 de noviembre, Steguatel exigió que León Carpio procediera a la inmediata suspensión del proceso, y que dejara sin efecto la  designación del Dr. Ayau.         Bajo el liderazgo del sindicato 22 de Febrero, los sindicatos se declararon en huelga y amenazaron con paralizar toda la red de comunicación. Finalmente, ellos lograron que el Gobierno suspendiera el proceso durante un mes, y que se asegurara la participación de los sindicatos en ese proceso.

En diciembre de 1995, el Partido de Avance Nacional (PAN) y su candidato a presidente, Álvaro Arzú, ganaron las elecciones, y en enero de 1996 asumió el poder en medio de una ola de apoyo de la comunidad internacional.      Esto se basaba en su determinación para continuar el proceso hacia la paz; y en diciembre de 1996, Gobierno y guerrillas firmaron los acuerdos de paz finales que dieron término a una guerra civil que había durado 36 años. En el acuerdo socioeconómico, que era una parte del conjunto, se estableció una clara obligación del Gobierno en cuanto a desarrollar el mejoramiento de la infraestructura en las áreas rurales y pobres, sobre todo en aquéllas más duramente golpeadas por la guerra.

Una de las primeras acciones del Gobierno fue la elaboración de una nueva ley de telecomunicaciones. Esta fue aprobada por el Congreso de Guatemala el 17 de octubre de 1996 (Ley General de Telecomunicaciones, Decreto Legislativo 94-96).     La ley fue ampliamente aplaudida, por ser la ley sobre telecomunicaciones más liberal y moderna en América Latina (Belt, 1999; Raventós, 1997; Wall Street Journal, 25 de setiembre 1997);     estableció un marco regulador que privatizaba no solo la operación de los servicios de telefonía, sino, también, la administración del espectro de radio, y muchas otras funciones reguladoras. Los derechos para usar el espectro de radio se concederían como, los así denominados, Títulos de Usufructo, lo que era casi equivalente a la propiedad privada.

El marco regulador tenía dos rasgos innovadores principales: permitía un alto grado alto de competencia y establecía una entidad reguladora, la Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT), la que contaba con poderes muy limitados para ejecutar su mandato. Con el fin de garantizar la competencia, primero evitó conceder cualesquiera derechos de monopolio. Además, la ley garantiza el acceso de los operadores de radiofrecuencias y de otros servicios a los “recursos esenciales”.        Así, conforme a la ley, todo operador se obliga a proporcionar interconexión a las redes de empresas competidoras, y les permite a sus clientes cambiar libremente de proveedor del servicio. Los precios y condiciones para interconexión no serían regulados, sino más bien establecidos mediante acuerdos entre los diferentes operadores. Si las negociaciones entre los distintos operadores –en relación con el precio y condiciones– no llegaran a acuerdo, se le pediría a la SIT que autorizara a un experto como árbitro en la disputa.

La ley estableció un procedimiento innovador, el que debía ser aplicado por el experto arbitral al establecerse una disputa sobre el precio de interconexión o para el acceso a cualquier otro “recurso esencial”; a este procedimiento se le denominó “arbitraje de propuesta final”. La fórmula se basó en el razonamiento de la teoría de los juegos y apunta a eliminar cualquier razón, en las partes, que esté provocando la demanda de precios irrazonables.          Otro aspecto de la ley era que los precios finales estuvieran
completamente desregulados.   Esto se facilitó por el sistema de pago por  interconexión, y aseguró que el rol de la SIT se redujera a facilitar el arbitraje. No podría intervenir directamente, sino que tenía que esperar la existencia de un reclamo por alguna de las partes.

Inicialmente, la idea también era establecer la SIT como una institución autónoma. Sin embargo, y como la creación de entidades autónomas requería una mayoría de 2/3 del Congreso, y el PAN solo controlaba una mayoría simple, esta idea no prosperó. Así, la SIT se estableció como una dependencia del Ministerio de Comunicaciones.

Más adelante, la ley estableció un fondo (Fondetel) para la realización de proyectos de telecomunicaciones en áreas rurales y/o en áreas urbanas de bajo ingreso,  reemplazando todos los otros subsidios gubernamentales. Durante los primeros ocho años de funcionamiento, el 70% de los ingresos provenientes de la subasta de  radiofrecuencias debía ser canalizado a Fondetel.

Paralelamente a la elaboración de la ley de telecomunicaciones, Guatel se preparó para la venta. Para superar el requisito constitucional de una mayoría de 2/3 en el Congreso para la enajenación de instituciones autónomas, se hicieron cambios a la Ley de Procuraduría Pública, tomando como base las ideas elaboradas por Eduardo Mayora en su período como consejero de Ayau (Proyecto de Modificación 20-97). En su versión modificada, la ley permitía la posibilidad de transferir la propiedad estatal a una nueva o antigua empresa de acciones. El 28 de junio de 1997, la junta directiva de Guatel dictó el Decreto 11-97 en el que se dispuso el proceso de privatización. Posteriormente, Guatel fue transformada en una figura organizacional hasta entonces desconocida, una propiedad estatal unitaria, semejando una compañía estatal de accionistas.    Después de esto, el 85% de las acciones de Guatel se transfirió a una nueva subsidiaria, Telgua, dejando a Guatel solamente con la infraestructura rural.
A partir de 1996, por tanto, se produce un gran cambio en el sector de las telecomunicaciones guatemaltecas, propiciado por la nueva Ley que, en su artículo 22, establece la libertad de competencia: “ Las condiciones contractuales, así como los precios, para la prestación de toda clase de servicios comerciales de  telecomunicaciones, serán libremente estipulados entre las partes y no estarán sujetos a regulación ni  probación por autoridad estatal, excepto por lo que se relaciona con el acceso a recursos esenciales lo que queda sujeto a lo prescrito en esta ley”.
Se confirma así la total apertura del mercado, no existiendo requisitos para la prestación de servicios ni limitaciones a la inversión o remisión de utilidades, salvo las que están contempladas en el orden jurídico general del país.
En definitiva, la Administración proporciona el marco legal adecuado para desarrollar actividades de telecomunicaciones y el buen aprovechamiento del espectro radioeléctrico, con el fin de apoyar y promover el desarrollo eficiente del sector, estimular las inversiones, tanto locales como internacionales, así como fomentar la libre competencia, sin olvidar la protección de los derechos de los usuarios.
Finalmente, el Gobierno anunció su intención de vender hasta el 95% de los 28,8 millones de acciones de Telgua (valoradas en aproximadamente US$440 millones) a un inversionista estratégico, y estas se transfirieron al Citibank, en Nueva York.

En un procedimiento marcado por fuertes litigios jurídicos, la subasta de Telgua se intentó por primera vez en 1997 y aunque varias empresas internacionales mostraron interés en el mismo, sólo hubo una propuesta formal por parte de la mexicana Telmex, que fue desestimada por el Gobierno por considerar que no se ajustaba económicamente al valor de los activos en venta.

Pocos días antes de la frustrada subasta, el 19 de noviembre de 1997, el Congreso había aprobado una enmienda a la ley (Decreto 115-97), lo que cambió algunas de las ideas básicas de la ley de 1996. Primero, la fórmula para la conciliación de disputas sobre los precios por interconexión se cambió a favor del portador incumbente. Si bien el experto que actuaría en caso de una disputa originalmente tenía que establecer el precio al “promedio del aumento del costo a largo plazo”, ahora, según la ley de 1997, esto debe basarse en los costos promedio históricos.

Esto significaba que el costo sería más alto, en la medida en que no tomaría en cuenta la posible innovación tecnológica. El portador incumbente sería favorecido, adicionalmente, por un nuevo párrafo que declara que al proveedor de la conexión local debe dársele el 70% del ingreso por pago internacional.    En segundo lugar, la enmienda de 1997 atrasó la introducción de la interconexión obligatoria. La ley original establecía que cualquier proveedor de la red comercial con más de 10.000 líneas de acceso, debía permitir que los usuarios se pudieran conectar libremente a las redes de otros proveedores, y que las suscripciones debían ser flexibles para hacer que esto fuera factible (artículo 49).

La nueva ley eliminó la nota sobre la flexibilidad, y agregó la condición de que esto debía ocurrir hacia el 31 de diciembre de 1998, con una posible prórroga hasta el 1.º de julio de 1999. En consecuencia, le daría un monopolio de por lo menos un año al portador incumbente.

Para ponerlo en pocas palabras, la enmienda debilitó algunos de los criterios liberales establecidos en la ley de 1996. Puso al portador incumbente en posición de cargar los precios más altos a los entrantes, y con la facultad de postergar la competencia.

El 7 de enero de 1998, Giovanni Musella, subgerente de Telgua, anunció que hacia fines de ese mismo mes se realizaría un segundo intento para la venta de la compañía. Antes de esto, un cambio importante se había hecho a las condiciones para participar en la subasta; esto es, la eliminación del requisito de que los participantes debían ser operadores internacionales de telecomunicaciones. La participación se abrió a grupos de inversionistas y bancos. Todos los participantes podrían ser internacionales o nacionales, pero el primero tendría que tener un mínimo de 10% de participación nacional.

Por este tiempo, el Gobierno anunció públicamente un precio final más bajo, el que se fijó en US$700 millones, pero argumentando que esperaba obtener hasta US$800 millones. La subasta se postergó varias veces, pero, finalmente, el 30 de setiembre se anunció que a la mañana siguiente se procedería a la subasta de Telgua. La escogencia del ganador la ejecutaría una Junta de Notables, la que incluyó al ministro de Comunicaciones, Fritz García-Gallont, el ministro de Finanzas, Pedro Miguel Lamport, el gerente general de Telgua, Alfredo Guzmán, y a representantes de JP Morgan.  A este punto, solo dos de las seis compañías que habían precalificado se mantenían como partes interesadas. Estas eran: Datacom, una subsidiaria de Deutsche Telecom, y Luca, S.A., un grupo inversionista local. Telmex, GTE, Telefónica de España y el grupo local TeleRed se habían retirado. La tarea de la Junta de Notables fue fácil, ya que solo Luca, S.A. hizo finalmente una oferta, por US$700,1 millones, lo que representaba US$25,59 por acción, US$6,25 más que la oferta que Telmex había hecho el año anterior.

Poco después se reveló que Luca, S.A. había concertado un acuerdo con el Gobierno para pagar Telgua en cuotas: US$200 millones a la firma del contrato (5 noviembre), US$150 millones 18 meses después, y US$350 millones, 36 meses después de lo anterior. Del primer pago, US$120 millones se destinarían a cancelar la deuda con Hamilton Bank, la que Telgua había contraído para pagar las prestaciones de los trabajadores en 28 de agosto de 1997. Además, JP Morgan recibió US$4,45 millones por servicios de consultoría.

Telmex compró el 79% de las acciones de Luca. Al comprar a Luca, Telmex adquirió el control de Telgua, sin violar la cláusula del contrato entre Luca y el Estado guatemalteco en la que se prohibió a Luca el traspaso de Telgua a terceras partes.     De este modo, no se reveló cuánto había pagado Telmex por las acciones, pero había muy pocas dudas de que los inversionistas en Luca habían obtenido amplio provecho de la transacción.

En suma, Guatemala fue el primer país que aprobó la más liberal ley de telecomunicaciones en el mundo. Si se lograba implementar con éxito, la ley podía asegurar un alto grado de competencia, lo que supuestamente beneficiaría a los consumidores. En 1997, se le introdujeron algunas reformas, las que mermaron la naturaleza liberal del marco, no obstante Telgua fue privatizada en un marco competitivo. A pesar de ello, el público consideró que el proceso que rodeó a la privatización se caracterizó por el fraude y la falta de transparencia, y que benefició principalmente a la élite.

A mediados de 1997, la relación entre la privatización de Guatel y la búsqueda de una resolución para la situación fiscal, y particularmente sobre la deuda interna, se convirtieron en un foco principal del debate público. En los primeros seis meses de 1997, el Gobierno había gastado el 41% del presupuesto en el primer pago de la deuda pública, y previó un serio déficit fiscal si no se encontraba alguna solución. A estas alturas, la deuda pública total era de US$1.749.8 millones (Prensa Libre, de noviembre 1997). Para noviembre de 1997 se esperaba una misión del FMI con la que se negociaría un acuerdo sombra o un convenio stand-by, y ambos dependerían de una situación fiscal satisfactoria (Prensa Libre, 3 de noviembre de 1997).

En agosto de 1997, la viceministra de Finanzas, Irma Luz Toledo Peñate, anunció que el presupuesto para 1998 se había calculado con un ingreso  esperado, por la venta de Guatel, de Q1.500 millones (US$220 millones).       Posteriormente, esta cifra fue reducida por el ministro de Finanzas, Alejandro Arévalo, cuando en diciembre declaró que el presupuesto del año siguiente se basaba en un ingreso esperado de Q1.519 millones por la venta de empresas públicas, de los cuales Q1.200 millones (79%) se esperaba que provinieran de Guatel. El gerente de Telgua, Guzmán, anunció que Q300 millones de los fondos obtenidos por la venta de Guatel se destinarían al pago de prestaciones, Q98 millones al fondo de pensiones de la empresa, mientras que el resto se dividiría entre el pago de la deuda interna del Gobierno y gastos sociales (Siglo Veintiuno, 30 de agosto 1997).

El fracaso en la venta de Telgua no solo hizo muy difícil la situación financiera del Gobierno, sino, también, la de la propia Telgua. El problema principal era cómo encontrar el dinero para pagar los US$75 millones que los 6.000 trabajadores de Guatel habían negociado como prestaciones por su despido. La fecha límite para ese pago se había fijado para el 6 de abril, pero aún el 3 de abril, la solicitud de aprobación para gestionar un préstamo para ese propósito, ni siquiera se había enviado al Congreso. La incertidumbre continuó en torno a la cuestión en cuanto a de dónde obtendría Telgua el dinero, hasta que se reveló que Telgua había obtenido un préstamo por valor de US$100 millones del Hamilton Bank. Este préstamo se había concedido a Telgua a una tasa de interés extraordinariamente alta (Libor +6,75%). En el acuerdo final de venta, dado entre el Estado guatemalteco y Luca S.A., el préstamo fue descontado (incluyendo los intereses), y, a fin de cuentas, el que salió perdiendo con el trato fueron las arcas del Estado de Guatemala. En suma, lo que el Estado guatemalteco ganó con el proceso fue muy poco, y los principales ganadores fueron, sin duda, los miembros de la élite del sector privado. Si no se entienden las estrategias comerciales del sector privado, y las relaciones de este sector con el Gobierno, es imposible comprender el proceso de privatización de Guatel.

Las élites del sector privado guatemalteco habían empezado a prepararse para la posible privatización de Guatel desde el Gobierno de Jorge Serrano Elías. Para entonces, Álvaro Arzú era ministro del Relaciones Exteriores, y, como se indicó anteriormente, ya había conversado sobre el tema de la privatización con el Gobierno mexicano, relacionándolo con una renegociación de la deuda que el Gobierno guatemalteco tenía con los mexicanos. Por su parte, la preparación del sector privado había avanzado de dos maneras. Primero, se establecieron varias compañías más pequeñas que operaban una cantidad limitada de líneas, la mayoría de ellas conectando a los empresarios en la Ciudad de Guatemala. Varios bancos establecieron sus propias compañías de telecomunicaciones, con el fin de atender las demandas de comunicaciones internas, así como los servicios de ATM.  Uno de estas era Telered, compañía establecida desde 1991. Telered había adquirido una importante deuda, debido a inversiones en equipo, y necesitaba capital fresco. Así se inició la relación entre Luca S.A. y Telered.

Así, las élites tradicionales del sector privado lograron conseguir una participación en el nuevo sector económico por medio de su directo control en el Gobierno. Otros miembros del equipo gubernamental, como el ministro de Comunicaciones –Fritz García-Gallont– y el gerente general de Guatel –Alfredo Guzmán– no eran parte de la oligarquía, pero lograron asegurarse un lugar en el negocio de las telecomunicaciones después de la privatización. Guzmán continuó su carrera en Nortel, la empresa que adquirió la licencia para operar la banda de SCP por Guatel en 1997. Hubo alegatos sobre el involucramiento personal de Fritz García Gallont en la compra de Telgua por medio de Agro Comercial S.A., compañía exportadora de café en la que él había sido vicepresidente en 1992, y el responsable de inscribirla como una empresa offshore de las Islas Vírgenes (Prensa Libre, 14 de diciembre 1998). Sin embargo, de primero él se aseguró un lugar entre las élites, como el nuevo Alcalde de la Ciudad de Guatemala después de las elecciones de 1999.

CONCLUSIÓN

Después de haber estado en manos de compañías americanas durante la primera parte del siglo XX, la infraestructura de Guatemala se desarrolló, primero, como un medio de los dictadores para penetrar las zonas rurales.

Más tarde, la infraestructura, y particularmente la de telecomunicaciones, se convirtieron en parte del proyecto de desarrollo de los militares guatemaltecos, pero también de sus estrategias represivas.

Un efecto sustantivo del proceso de democratización a mediados de los 80 fue el debilitamiento de las élites militares relacionadas con las élites del sector privado. A lo largo de la historia, estas relaciones habían sido contradictorias; si bien las élites del sector privado necesitaron de los militares para protegerse contra la oposición popular y la insurgencia, ellas también resintieron su tendencia a extender el aparato estatal.

La apertura democrática y el gradual avance hacia el fin de la guerra civil en Guatemala iban haciendo al sector privado menos dependiente de los militares y más dispuesto a gobernar por sí mismo. Esto llevó a una creciente captura del Estado por parte de las élites del sector privado, situación que ocurrió al mismo tiempo que las telecomunicaciones llegaron a considerarse el negocio más lucrativo en el país de la guerra desgarrada.

En ese sentido, es la base principal que se requiere para entender el por qué Guatemala optó por privatizar rápidamente y dentro de un marco muy liberal, y también el por qué el proceso real de privatización fue ejecutado de un modo tal que primariamente favorecía a partes de la élite del sector privado.

La influencia de las IFI para llegar a este escenario fue mínima. Al principio, ellas se apartaron del sector privado al insistir en la reforma tributaria, y solo se decidieron a apoyar el proceso de privatización cuando este ya estaba en plena marcha. Ellas sí proporcionaron algunas ideas y aportaron consultores, pero, a la larga, las ideas que se adoptaron eran, en primer lugar, y sobre todo, del interés de sus contrapartes locales.